Les projets doivent en premier lieu s'attacher à éviter les impacts sur l'environnement, puis, à défaut, à les minimiser et, en dernier lieu en cas de besoin, à compenser les impacts résiduels. Le ministère de l'Ecologie a publié fin juin sa doctrine (1) relative à cette séquence "éviter, réduire, compenser" (ERC) .

La séquence ERC s'applique "de manière proportionnée aux enjeux" à tous types de plans, programmes et projets dans le cadre des études d'impact ou d'incidences exigées dans les procédures d'autorisation : loi sur l'eau, Natura 2000, espèces protégées… "La mise en œuvre de la séquence doit permettre de conserver globalement la qualité environnementale des milieux, et si possible d'obtenir un gain net, en particulier pour les milieux dégradés, compte-tenu de leur sensibilité et des objectifs généraux d'atteinte du bon état des milieux", explique le ministère.

Dans l'esprit du Grenelle de l'environnement, il s'agit tout d'abord de privilégier les espaces déjà artificialisés dans le choix d'implantation du projet qui doit présenter au regard des enjeux en présence le moindre impact sur l'environnement à coût raisonnable. "Il est de la responsabilité de l'autorité attribuant l'autorisation ou la dérogation de s'assurer (…) qu'aucune alternative réalisable moins pénalisante pour l'environnement n'est possible dans ces conditions d'enjeu et de coût", avertit le ministère.

Mais "justifier d'un projet de moindre impact ne garantit pas forcément l'obtention des autorisations administratives nécessaires en cas d'impacts résiduels significatifs sur des enjeux majeurs", précise la doctrine, qui insiste par ailleurs sur l'importance d'"un processus local de concertation et de suivi" et sur l'utilisation des "lieux d'expertise adaptés (organismes spécialisés, commissions, observatoires…), notamment sur les questions naturalistes et foncières".

Ce sont en premier lieu les atteintes aux enjeux majeurs (biodiversité remarquable, principales continuités écologiques, services écosystémiques clés) qui doivent être évités. "Il est donc indispensable que le maître d'ouvrage intègre l'environnement (…) dès les phases amont de choix des solutions (type de projet, localisation, choix techniques, ...), au même titre que les enjeux économiques ou sociaux", rappelle le ministère de l'Ecologie.

Les impacts à prendre en compte ne se limitent pas aux seuls impacts directs et indirects du projet. Il est également nécessaire d'évaluer ceux "induits" et "cumulés", précise le document.

Mesures compensatoires de la responsabilité du maître d'ouvrage

La doctrine prévoit que "la réduction intervient dans un second temps, dès lors que les impacts négatifs sur l'environnement n'ont pu être pleinement évités". Ces impacts doivent être alors suffisamment réduits "par la mobilisation de solutions techniques de minimisation de l'impact à un coût raisonnable" pour ne plus constituer que des "impacts négatifs résiduels les plus faibles possibles".

Enfin, si des impacts "significatifs" demeurent, des mesures compensatoires doivent être définies, pour autant que le projet puisse encore être autorisé.

Ces mesures sont de la responsabilité du maître d'ouvrage, l'autorité administrative en assurant, de son côté, la validation. "Elles sont conçues de manière à produire des impacts qui présentent un caractère pérenne et sont mises en œuvre en priorité à proximité fonctionnelle du site impacté. Elles doivent permettre de maintenir voire, le cas échéant, d'améliorer la qualité environnementale des milieux naturels concernés à l'échelle territoriale pertinente", détaille le ministère de l'Ecologie. En trois mots, elles doivent être "au moins équivalentes", "faisables" et "efficaces".

"Le programme de compensation doit nécessairement comprendre des mesures écologiques, telles que des actions de remise en état ou d'amélioration des habitats ou des actions de renforcement des populations de certaines espèces, et toute autre action opportune", précise-t-il. Programme qui peut être complété de mesures d'accompagnement : acquisitions de connaissances, définition d'une stratégie de conservation plus globale, mise en place d'un arrêté de protection de biotope…

La pérennité résulte notamment de la maîtrise d'usage ou de la maîtrise foncière des sites, qui peut être obtenue par la contractualisation ou par l'acquisition foncière. Les autorités publiques peuvent, de manière complémentaire, prendre des mesures réglementaires ou d'urbanisme garantissant un usage des sols. "Il ne doit pas être porté atteinte par le biais d'un nouveau projet à un site support de mesures compensatoires", ajoute le ministère.

Le coût des mesures doit figurer clairement dans l'étude d'impact. A partir des propositions du maître d'ouvrage, l'autorité administrative doit fixer les modalités de suivi de la mise en œuvre et de l'efficacité des mesures. En cas d'inobservation, "l'autorité administrative utilise les moyens réglementaires et judiciaires pour faire respecter la décision", avertit le ministère, qui précise par ailleurs que si le maître d'ouvrage confie la gestion des mesures à un prestataire, il en reste toutefois juridiquement responsable.

Tout n'est pas compensable

Mais il est aussi admis que tout n'est pas compensable. Ce sera le cas lorsque l'équivalence écologique ne peut être obtenue, lorsque le maître d'ouvrage ne pourra assumer la charge financière des compensations ou lorsqu'il n'est pas possible de maintenir la qualité environnementale d'un milieu. "Dans le cas où il apparaîtrait que les impacts résiduels sont significatifs et non compensables, le projet, en l'état, ne peut en principe être autorisé", pose comme principe la doctrine.