« Les obligations réelles environnementales ne pourront décoller en France sans le régime fiscal annoncé », explique Guillaume Sainteny. Ce spécialiste de la fiscalité environnementale vient de cosigner une note (1) de la Fondation pour la recherche sur la biodiversité (FRB) qui étudie les freins au développement de cet outil contractuel de protection de l'environnement créé par la loi de reconquête de la biodiversité de 2016. Pour cela, les auteurs se sont appuyés sur les expériences menées dans plusieurs pays anglo-saxons (États-Unis, Nouvelle-Zélande, Afrique du Sud, Canada, Australie) dotés d'outils équivalents.
Succès lié au régime fiscal d'accompagnement
L'obligation réelle environnementale (ORE) permet à un propriétaire, public ou privé, de protéger un espace naturel par la conclusion d'un contrat avec une personne morale garante d'un intérêt environnemental comme une association de protection de l'environnement, un conservatoire d'espaces naturels ou une collectivité territoriale. La signature du contrat fait naître à la charge du propriétaire des obligations ayant pour finalité « le maintien, la conservation, la gestion ou la restauration d'éléments de biodiversité ou de fonctions écologiques ». « C'est un outil qui substitue à une logique autoritaire, descendante et publique une démarche ascendante, volontaire et négociée », avait expliqué le professeur de droit Gilles Martin à l'occasion d'un colloque organisé par le ministère de la Transition écologique en 2018. Ce dernier avait publié au même moment, en partenariat avec le Cerema, un guide méthodologique en vue de promouvoir cet outil dont l'appropriation se révélait déjà assez lente.
La création de l'ORE s'est inspirée des servitudes de conservation (conservation easements) existant dans les pays anglo-saxons. Il était donc logique que la Fondation pour la recherche sur la biodiversité se tourne vers ces États pour identifier ce qui permettrait de développer ce dispositif en France. « Les expériences étrangères de servitudes de conservation montrent que leur succès est en grande partie dû au régime fiscal qui les accompagne », conclut l'étude. En effet, en contractant une ORE, « le propriétaire consent une double perte » car il diminue à la fois la valeur de son terrain et les revenus qu'il peut en tirer. « Les États ayant institué ce type de servitude de conservation ont donc mis en place un régime fiscal qui compense une partie de cette perte et qui permet d'inciter les propriétaires à souscrire ces servitudes de conservation », relève la FRB.
Le rapport du Gouvernement toujours attendu
L'accompagnement fiscal du dispositif était pourtant bien prévu dans la loi de 2016. De deux manières. La loi prévoit, en premier lieu, que les communes puissent exonérer de taxe foncière sur les propriétés non bâties les propriétaires ayant conclu une ORE. « Mais il ne s'agit que d'une faculté : les communes qui choisiront de le faire subiront une perte de rentrées fiscales (faible sans doute, mais réelle) et ne seront pas compensées de cette perte par l'État », pointe la note de la FRB. L'élargissement de cette faculté aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) par la loi de finances pour 2021, de même que l'exonération de contribution de sécurité immobilière lors de la contractualisation d'une ORE, ne semblent pas plus décisifs.
En second lieu, la loi prévoyait que, dans un délai de deux ans à compter de sa promulgation, le Gouvernement devait remettre au Parlement un rapport sur la mise en œuvre du dispositif et les moyens de renforcer son attractivité « notamment au moyen de dispositifs fiscaux incitatifs ». « Or , trois ans après et cinq ans après le vote de la loi, ce n'est toujours pas le cas », déplore Guillaume Sainteny.
« Ce long retard est dommageable car plusieurs projets d'ORE attendent l'entrée en vigueur du régime fiscal incitatif annoncé pour se concrétiser », pointe la FRB, qui mentionne en particulier l'attente des parcs naturels régionaux. Si les conservatoires régionaux d'espaces naturels se sont emparés de l'outil, peu d'autres organismes l'ont fait, relève en effet la note. « La profession notariale qui devrait jouer un rôle essentiel dans la montée en puissance des ORE semble insuffisamment connaître l'outil », constate la FRB.
Agir sur la fiscalité du foncier
Alors, quelles incitations fiscales mettre en place ? À l'instar des exemples étrangers, un double système d'incitation portant aussi bien sur les impôts nationaux que sur les impôts locaux paraît souhaitable. La Fondation propose de centrer le dispositif fiscal sur les espaces et les mesures les plus intéressantes. C'est-à-dire sur les ORE conclues « dans certains milieux naturels de qualité et/ou sous condition de contenu minimal de mesures de protection et/ou de gestion ». Les auteurs proposent d'exclure les ORE signées dans le cadre d'opération de compensation écologique, qui sont financées par ailleurs par les aménageurs.
L'étude a par ailleurs relevé que les incitations fiscales mises en place dans les pays étudiés portaient aussi bien sur le revenu imposable que sur la valeur du bien concerné (plus-value, droits de mutation, etc.). La note pointe l'importance, en France, de ce deuxième volet. « En effet, le nombre et le montant des impôts assis sur la valeur des milieux naturels y sont plus élevés que le nombre et le montant des impôts assis sur leur revenu. D'autant plus que le revenu brut des espaces ruraux est très faible, voire parfois inexistant, ce qui conduit souvent à un rendement négatif de ces espaces », détaillent les auteurs.
Conclusion de la FRB : la mise en place du régime fiscal incitatif ne peut maintenant plus tarder. Pour Guillaume Sainteny, le projet de la loi Climat et résilience, en cours de discussion à l'Assemblée nationale, est « le vecteur législatif idéal et le dernier possible du quinquennat ».
Mais, si quelques amendements ont été déposés pour améliorer le dispositif des ORE, les chances qu'ils soient adoptés paraissent bien minces. Le Gouvernement a décidé d'évincer toute disposition n'ayant pas un lien direct avec l'objet du projet de loi.
