Actu-Environnement : Dans vos travaux, vous montrez que les modèles et les indicateurs utilisés pour gérer l'eau ne sont pas objectifs et orientent les décisions. Pourquoi ?

Sara Fernandez : Ces indicateurs sont des intermédiaires entre sciences et actions publiques : ils contiennent ainsi des éléments d'ordre hydrologique, météorologique, etc., mais constituent également une négociation pour la répartition des droits d'accès à l'eau. Par construction ils renferment des ambiguïtés qui peuvent s'avérer productives ou générer des impasses. L'analyse historique, en particulier celle des débits d'objectif d'étiage (DOE), dans le sud-ouest de la France, le montre assez bien.

Cette région comporte d'importants ouvrages hydrauliques, construits depuis le XIX^e siècle, qui ont toujours été justifiés par un besoin de corriger un manque d'eau. On dit que la Garonne manque d'eau. Est-ce que c'est la même chose que de dire que les êtres humains manquent de vertèbres parce qu'ils n'en ont que 33 ? Cela peut sembler absurde : les êtres humains n'ont ni trop de vertèbres, ni pas assez, ils en ont 33. De la même manière, on peut considérer que l'eau de la Garonne, c'est juste l'eau de la Garonne sans discussion. Dire que la Garonne manque d'eau depuis deux siècles et demi pourrait alors revenir à dire qu'elle ne correspond pas à ce que certains veulent d'elle. Et c'est bien ce qui se passe avec les DOE. Comment et par qui est défini le déficit de la Garonne ? Par rapport à quelle référence ?

AE : Vous soulignez que ces indicateurs de débit de cours d'eau ont d'abord été utilisés pour la planification avant de se retrouver inscrits dans la gestion de crise. De quelle manière s'est opéré ce glissement ?

S. F. : Dans les années 1970, celle qui deviendra l'actuelle agence de l'eau, l'agence financière du bassin Adour-Garonne, s'appuie sur des données collectées par les services des ministères de l'Agriculture et de l'Industrie pour connaître les caractéristiques hydrologiques des cours d'eau et en particulier d'étiage. Elle ne cherche pas à agir sur les niveaux de rejets et de prélèvements. Elle les considère comme des données d'entrée de son analyse. À partir de ces débits d'étiage, elle calcule la capacité minimale de dilution des polluants et cela lui sert à dimensionner sa politique de financement de systèmes de traitement des rejets urbains et industriels.

Les années 1980 sont marquées par des sécheresses récurrentes et intenses. Dans le même temps, les surfaces irriguées augmentent. À côté de cela, s'ajoutent également des enjeux liés au refroidissement de centrales nucléaires, en particulier celle de Golfec (Tarn-et-Garonne). Les débits deviennent de plus en plus incontrôlables et baissent aussi tendanciellement. L'Agence ne peut plus s'appuyer sur les débits des rivières « tels qu'ils sont » et elle cherche alors à définir un nouvel état de référence pour organiser son action sur l'écoulement à l'étiage tel qu'il devrait être pour permettre une dilution des polluants et une température satisfaisante.

“ Dire que la Garonne manque d'eau depuis deux siècles et demi pourrait alors revenir à dire qu'elle ne correspond pas à ce que certains veulent d'elle. Et c'est bien ce qui se passe avec les DOE.  ”

C'est durant cette période que, par des compromis, l'Agence fait entrer les acteurs de l'agriculture irriguée et de la production d'électricité dans cette gestion basée sur le maintien de débits minimums dans les cours d'eau. L'agence intègre les réservoirs hydroélectriques dans son système de redevance et EDF obtient que les lâchers que l'État lui a imposés pendant les sécheresses fassent l'objet de compensations financières. Les porte-parole de l'agriculture irriguée voient, quant à eux, dans la nouvelle notion de « soutien d'étiage » un moyen de construire des ouvrages de stockage qui vont aussi bénéficier à l'irrigation.

Ainsi la gestion des crises des années 1980 et 1990 a renforcé l'alignement des enjeux sur la variable débit. Ironiquement, l'intégration des enjeux environnementaux aura signifié pour l'agence de l'eau d'allouer plus d'argent à la production électrique et plus d'eau à l'irrigation.

AE : Comment l'indicateur du débit d'objectif d'étiage a-t-il évolué ensuite ?

S. F. : Dans les années 1990, le calcul de l'indicateur va s'appuyer sur des chroniques de débits auxquelles sont retranchés les prélèvements passés, estimés à partir du modèle de la Compagnie d'Aménagement des Coteaux de Gascogne, et ajoutés les lâchers des barrages hydroélectriques, évalués à partir du modèle d'EDF. Ces calculs s'étaient déjà développés dans les années 1980 avec des études financées par l'agence de l'eau, pour avoir un ordre de grandeur des limites, pour savoir jusqu'où on pouvait aller en termes d'augmentation des superficies irriguées.

Le Schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux (SDAGE), approuvé en 1996, marque l'inscription des DOE dans la politique de l'eau d'Adour Garonne. Le Sdage les définit comme étant les débits « au-dessus desquels la coexistence normale de tous les usages et le bon fonctionnement de l'environnement aquatique sont garantis et qui doivent ainsi être respectés chaque année pendant la période d'étiage avec des tolérances prédéfinies ». Ils contiennent une double promesse contradictoire : la promesse de contraindre davantage les prélèvements et celle d'augmenter ou de sécuriser l'accès à l'eau des irrigants. Avec les DOE, le Comité de bassin et les acteurs qui le composent ne prennent pas de décisions très tranchées et nourrissent une forme d'ambiguïté. Ils maintiennent à l'agenda de l'action publique plusieurs trajectoires possibles pour les cours d'eau : que ce soit à des fins hydroélectrique, hydroagricole par exemple pour la maïsculture, etc., ou pour le maintien de la vie aquatique.

Une élaboration hétérogène des DOE, selon les bassins

La construction des débits d'objectif d'étiages (DOE) ne semble pas être la même partout. Ces derniers, et les débits de crise (DCR), sont les deux débits de référence inscrits dans les schémas directeur d'aménagement et de gestion des eaux (Sdage). Or « la traduction dans les Sdage n'a pas fait l'objet d'un cadrage méthodologique et se traduit dans les faits par une hétérogénéité qu'il n'est pas facile de justifier, même si des progrès ont été faits lors de leurs révisions », constatait le conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD), dans son rapport sur la gestion de la sécheresse de 2019.

Au moment de la réforme des volumes prélevables, le ministère de l'Environnement a voulu que ces derniers soient fixés en fonction des DOE en Adour-Garonne. Cette proposition a suscité des tensions très fortes avec des séries d'expertises et de contre-expertises. Là où il y avait des tensions, les volumes prélevables n'ont été indexés sur les objectifs de débit qu'à condition que de nouveaux ouvrages de stockage permettent de les satisfaire.

AE : Faut-il revoir ces indicateurs ?

S. F. : Ces indicateurs ont déjà été beaucoup revus. Leur adoption est toujours indexée à la mobilisation très conflictuelle de nouvelles ressources, construction de nouveaux ouvrages de stockage ou conventions avec EDF pour des lâchés. S'il peut y avoir un enjeu à améliorer nos capacités d'objectivation du problème pour pouvoir en discuter et le résoudre, il ne faut pas oublier qu'il y a aussi des conventions déjà contenues dans ce travail même d'objectivation. Les indicateurs incarnent une lutte entre différentes représentations et des projets politiques sur le territoire pour l'eau qui ne sont pas tous compatibles. Le débat ne devrait pas se limiter aux indicateurs et être plus explicitement élargi à ce qui concerne les cadres, en particulier les systèmes agricoles et énergétiques et leurs dynamiques.

Plutôt que de limiter le débat sur les seuils à respecter, il me semble qu'il faudrait ouvrir une réflexion sur les usages de l'espace qu'il s'agit de promouvoir ou de réorienter. Il faudrait aussi assurer une plus grande transparence dans la construction et l'usage de ces indicateurs.

Sara Fernandez est chercheuse à l'Institut national de recherche pour l'agriculture, l'alimentation et l'environnement (Inrae), dans l'unité mixte de recherche « Gestion territoriale de l'eau et de l'environnement » (Geste), hébergée à l'école nationale du génie de l'eau et de l'environnement de Strasbourg (Engees).