Les règles applicables à l'étude d'impact des projets de constructions, d'installations ou d'ouvrages susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement ou la santé humaine sont modifiées. L'ordonnance et le décret, qui modifient ces règles en même temps que celles applicables à l'évaluation environnementale des plans et programmes, sont parus au Journal officiel des 5 et 14 août 2016.

La méthode retenue par le Gouvernement tout comme le contenu de la réforme suscitent déjà des critiques même si l'ensemble des changements qu'elle apporte reste encore difficile à appréhender.

Des acteurs pris de court

"Nous regrettons que cette réforme soit parue en plein mois d'août alors que les acteurs concernés sont en congés", déplore Justine Roulot, chargée de mission au sein de l'association Humanité et Biodiversité.

La ministre de l'Environnement Ségolène Royal rappelle que le projet d'ordonnance a reçu un avis  (1) favorable du Conseil national de la transition énergétique (CNTE) le 16 février dernier. Cette instance consultative avait toutefois demandé au Gouvernement de poursuivre les échanges sur la nomenclature des projets soumis à évaluation environnementale, qui figure à l'article R. 122-2 du code de l'environnement (2) . "Les travaux de concertation sur cette nomenclature n'étaient pas achevés et celle-ci n'a jamais été présentée en séance plénière du CNTE", regrette Mme Roulot.

Stratégique, cette nomenclature, qui compte désormais 48 rubriques contre 52 jusqu'à présent, détaille le champ d'application matériel de la réforme. Elle permet en effet de savoir si un projet est soumis systématiquement à évaluation environnementale, s'il est soumis à un examen au cas par cas, ou s'il ne relève pas du champ de l'évaluation.

En ce qui concerne le fond, la réforme "introduit des simplifications sans réduire l'exigence de protection de l'environnement", assure la ministre de l'Environnement Ségolène Royal. Mais de nombreux spécialistes restent dubitatifs, voire franchement critiques, quant à cette assertion. "Quelques jours après l'inscription du principe de non-régression du droit de l'environnement dans la loi sur la biodiversité, le ministère ne semble pas s'être interrogé sur la possibilité d'une telle régression dans la réforme qu'il publie", réagit ainsi le juriste Emmanuel Wormser.

La ministre de l'Environnement précise que le texte s'appuie sur les recommandations du rapport de Jacques Vernier qui lui avait été remis en avril 2015. Mais la proposition phare de ce rapport, qui visait à prévoir la possibilité d'imposer une étude d'impact pour les projets situés en milieu sensible bien qu'en dessous des seuils réglementaires, ne figure plus dans la réforme. "Cette mesure semble indispensable au regard des exigences de droit européen", avait pourtant affirmé le président du Conseil supérieur de la prévention des risques technologiques (CSPRT). En effet, la Cour de justice de l'UE a montré à travers sa jurisprudence que les petits projets devaient également faire l'objet d'une évaluation dès lors qu'ils avaient un impact significatif sur l'environnement.

La création de cette "clause filet" aurait permis de récupérer des projets situés en dehors du champ prévu par la nomenclature. Or, de nombreux critère et seuils ont été modifiés, dispensant de fait d'étude d'impact un grand nombre de projets. A titre d'exemple, la création d'une piste permanente de loisirs pour véhicules motorisés est désormais dispensée d'étude d'impact lorsque son emprise est inférieure à 4 hectares. Elle était auparavant soumise à la procédure du cas par cas.

Grand basculement vers le "cas par cas"

La réforme opère également un basculement de nombreux projets de l'évaluation systématique vers l'examen au cas par cas. Ce qui permet d'ores et déjà à Justine Roulot d'Humanité et Biodiversité d'affirmer que "la nouvelle nomenclature est manifestement en contradiction avec le principe de non-régression".

Ainsi, toutes les installations classées (ICPE) relevant du régime de l'autorisation ne seront plus systématiquement soumises à étude d'impact. Seules le seront les installations relevant de la directive IED ou de la directive Seveso, les carrières, les parcs éoliens, les élevages bovins, les stockages de pétroles ou de produits chimiques d'une capacité supérieure à 200.000 tonnes, ainsi que les installations de stockage géologique de CO₂. Autre exemple ? Les projets d'hydraulique agricole (irrigation, drainage de terres, assèchement de zones humides, etc.), qui, jusqu'à présent, devaient être systématiquement soumis à étude d'impact, tombent également dans le régime du cas par cas.

Le décret prévoit également que les projets théoriquement soumis à évaluation environnementale systématique, mais qui servent exclusivement ou essentiellement à la mise au point de nouveaux procédés pendant une période maximale de deux ans, font l'objet de la procédure du cas par cas.

Concernant les projets relevant du "cas par cas" de manière générale, l'appréciation d'une éventuelle régression se fera en examinant les pratiques de services de l'Etat sur le terrain. Ce ne sera pas le cas si ces services procèdent à une analyse fine des projets et de leurs impacts potentiels sur l'environnement. Mais le doute est permis compte tenu du nombre croissant de dossiers à traiter dans le cadre de cette procédure et des moyens en baisse des services de l'Etat. Les associations de protection de l'environnement craignent également que les préfets interviennent pour demander de dispenser d'étude les projets économiquement stratégiques. L'un des objectifs de la réforme, rappelé par Ségolène Royal, est en effet de "raccourcir les délais et de diminuer les coûts, dans un objectif de rationalisation des procédures".

Approche par projet

L'adoption d'une approche par projet, plus conforme aux directives européennes, pourrait également entraîner de nombreux changements. "L'approche par projet, et non plus par procédure, permet de mieux évaluer les incidences sur l'environnement et d'éviter des études d'impact redondantes", assure Ségolène Royal. Couplées à une meilleure articulation avec l'évaluation environnementale des plans et programmes, ces dispositions devraient en effet permettre de réduire le nombre d'études d'impact et d'enquêtes publiques à mener. Avec sans doute de sérieuses répercussions sur les contentieux et le développement des projets.

Mais la notion de projet, telle que l'Administration l'envisage notamment à travers la rubrique 39 de la nomenclature consacrée aux travaux, constructions et opérations d'aménagement, pose problème selon l'association Humanité et Biodiversité, y compris pour les maîtres d'ouvrage. "Cela [interdit], dans un cas comme celui du Grand Paris ou d'une LGV (3) , de considérer les gares comme relevant d'une étude d'impact ultérieure à la DUP (4) globale. C'est pourtant la pratique, raisonnable, qui a toujours été suivie", déplore Justine Roulot.

L'impact réel de cette réforme reste toutefois difficile à décrypter à ce stade. Une complexité illustrée par les dates d'entrée en vigueur prévues pour les deux textes. L'ordonnance prévoit que ses dispositions s'appliqueront au 1^er janvier 2017 pour les projets relevant d'un examen au cas par cas et à compter du 16 mai 2017 pour les projets faisant l'objet d'une évaluation environnementale systématique, avec un cas particulier pour les projets pour lesquels l'autorité compétente est le maître d'ouvrage. Quant au décret, son entrée en vigueur est immédiate, à l'exception de l'article R. 122-12, relatif à la transmission électronique à l'Etat des données de l'étude d'impact, pour lequel elle est fixée au 1^er janvier 2018.