"La phase primordiale de l'évitement n'est, aujourd'hui, pas assez mise en avant dans les études d'impact par rapport aux autres phases de la séquence ERC (1) et notamment la compensation", constatait Laurence Monnoyer-Smith, commissaire générale au développement durable, lors d'un séminaire consacré à cette question le 19 avril dernier, dont les actes (2) viennent d'être publiés.
"Il s'agit pourtant d'une étape déterminante pour concevoir un projet de moindre impact environnemental, acceptable par la société civile et à un coût économiquement supportable pour le maître d'ouvrage", ajoutait la représentante du ministère de l'Ecologie. Un constat partagé par la commission d'enquête sénatoriale sur la réalité des mesures de compensation des atteintes à la biodiversité qui a rendu publics ses travaux en mai dernier.
Une notion mal appréhendée
Selon une étude réalisée en 2016 par Pauline Delforge, chargée d'étude à AgroParisTech, et Fanny Guillet, chercheure contractuelle Cesco/MNHN, seuls 22% des personnes interrogées s'appropriaient correctement la notion d'évitement. Cette notion recouvre en effet trois modalités, rappelle Philippe Rogier du Commissariat général au développement durable (CGDD) : l'évitement lors du choix d'opportunité, l'évitement géographique et l'évitement technique.
Les causes du désintérêt pour l'évitement ou de la difficulté à le mettre en oeuvre peuvent être multiples, selon Laurence Monnoyer-Smith : incompréhension des enjeux, difficulté pour le maître d'ouvrage à remettre en cause l'option technique retenue, perte de la mémoire du projet ou encore bureaux d'études déconnectés de l'historique du projet.
L'insuffisance de l'étape "éviter" a également été mise en avant par la commission d'enquête sénatoriale. Celle-ci a pointé la confusion qui pouvait exister entre l'évitement et la réduction. "L'évitement qu'on dit faire à chacun des projets n'est en fait souvent que de la réduction. Il n'y a pas assez de volonté d'anticiper pour que l'évitement soit possible. Lorsqu'on commence à appliquer la séquence ERC, tout est déjà trop ficelé pour éviter correctement", constatait un contributeur à l'espace participatif mis en place par la commission d'enquête.
Cette dernière a également pointé une difficulté liée à l'identification de la personne responsable de la phase d'évitement. Dans le cas d'une concession, l'évitement amont et l'évitement géographique ne reposent pas sur le concessionnaire mais sur le concédant. Dans le cas du projet d'aéroport de Notre-Dame-des-Landes par exemple, c'est donc l'Etat qui peut mettre en place ces deux volets de l'évitement tandis que le volet technique relève du maître d'ouvrage. "La continuité de la démarche ERC est structurellement mal traitée dans ce cas", pointe Philippe Ledenvic, président de l'Autorité environnementale du CGEDD.
Perte de biodiversité à toutes les étapes
"Bien que distinctes et souvent abordées séparément, les étapes de la séquence ERC sont interdépendantes", relèvent par ailleurs Pauline Delforge et Fanny Guillet. Les chercheuses ont mis en avant une hypertrophie de la compensation dans la mise en œuvre de la séquence ERC ayant une influence négative sur l'évitement. "On observe un report des efforts de l'évitement vers la compensation qui est in fine négociable", relèvent-elles. D'autre part, la compensation spatiale et organisationnelle concurrence l'évitement dans les projets. Or, la mise en œuvre de la compensation s'éloigne de la théorie de la non-perte nette, affirmée par la loi pour la reconquête de la biodiversité, en répondant à un principe de réalisme technique, économique et politique. Résultats ? "Une perte de biodiversité et de milieux naturels à toutes les étapes".
"On oublie que, finalement, la compensation est un constat d'échec, à savoir le non-évitement des impacts notables sur l'environnement", résume Laurence Monnoyer-Smith. La commission d'enquête sénatoriale a mis en avant plusieurs risques liés au non-respect du caractère subsidiaire de la compensation. "Elle peut conduire le maître d'ouvrage à devoir appliquer des mesures compensatoires d'une ampleur démesurée", pointe le rapport d'enquête. Ce non-respect a des conséquences lourdes en matière de consommation de foncier agricole notamment. Les sénateurs Jean-François Longeot et Ronan Dantec ont également mis en lumière un impact sur l'acceptabilité des projets par les populations.
Définir des scénarios alternatifs plus tôt
Il ressort, au final, un besoin d'anticipation plus précoce dans la conception des projets. "C'est dès l'amont du projet (cahier des charges, études préliminaires) que les grands choix d'évitement (comme, par exemple, l'évitement géographique) sont encore possibles, alors qu'ils le sont de moins en moins au fur et à mesure de l'avancement du projet", souligne Laurence Monnoyer-Smith.
Selon la commission d'enquête sénatoriale, les instruments juridiques existent désormais pour garantir l'analyse précoce de scénarios alternatifs, qu'il s'agisse du contenu des dossiers présentés à la Commission nationale du débat public ou des études d'impact. "C'est donc avant tout leur correcte application qui doit être recherchée", conclut le rapport. Ce dernier insiste sur trois points devant faire l'objet d'une attention particulière : la définition des objectifs assignés à un projet, l'analyse des variantes raisonnablement envisageables qui permettent de répondre à ces objectifs et la définition d'un scénario de référence.
Dans le prolongement de la journée de séminaire du 19 avril et répondant à une proposition du rapport sénatorial, le CGDD prépare une publication sur la phase d'évitement. "Cette publication permettra de sensibiliser l'ensemble des maîtres d'ouvrage et de favoriser les bonnes pratiques en matière d'évitement", annonce Philippe Rogier. Avec l'espoir d'une meilleure appropriation du concept par les professionnels concernés.
