Comme souvent en matière d'environnement et d'énergie, il faut avoir présent à l'esprit que l'initiative est d'abord européenne. Si le président de la République a souhaité faire de l'hydrogène une priorité du plan de relance, c'est en réalité toute l'Union européenne qui partage cet objectif, lequel est donc décliné en France. La Commission européenne a ainsi présenté, ce 8 juillet 2020 une stratégie pour développer l'hydrogène bas carbone¹ laquelle fixe des objectifs spécifiques à l'hydrogène. La commission prévoit notamment de soutenir l'installation d'une capacité d'au moins 40 gigawatts d'électrolyseurs dans l'Union européenne de 2025 à 2030 afin d'atteindre une production de 10 millions de tonnes d'hydrogène bas-carbone.

Au-delà de ces objectifs, le droit de l'Union européenne comprend déjà des normes qui intéressent les moyens pour développer cette filière. C'est le cas du règlement n°79/2009 du 14 janvier 2009 qui établit des exigences pour l'homologation par type de véhicules à moteur fonctionnant à l'hydrogène. En outre, la directive 2014/94/UE du 22 octobre 2014 vise à développer des infrastructures destinées aux carburants alternatifs afin de réduire la dépendance des transports à l'égard du pétrole. Ces carburants sont l'électricité, l'hydrogène, les biocarburants, le gaz naturel et le gaz de pétrole liquéfié.

La traduction de cet objectif en droit français

A la suite de cette réflexion européenne, la France s'est dotée ces dernières années de plusieurs textes législatifs et réglementaires qui témoignent de l'engouement pour cette activité. Ainsi, la loi du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte (article 40) impose à l'Etat de mettre en place une stratégie pour le développement d'une mobilité propre. Cette stratégie concerne notamment le développement de véhicules à faibles émissions et le déploiement des infrastructures permettant leur alimentation. Par ailleurs, son article 37 a créé les articles L. 224-7 et L. 224-8 du code de l'environnement. Ceux-ci imposent à l'État, aux collectivités territoriales, à leurs groupements et aux entreprises nationales dont l'activité n'entre pas directement dans le secteur concurrentiel, d'acquérir lors du renouvellement de leur parc automobile des véhicules faiblement émetteurs, dans une proportion allant de 20 % à 50 %. Des décrets en date du 11 janvier 2017 sont venus préciser ce qu'il faut entendre par véhicules à faibles émissions. Ces véhicules englobent notamment des véhicules à hydrogène.

L'article 121 de cette loi appelle également le Gouvernement à remettre au Parlement un plan de développement du stockage des énergies renouvelables par hydrogène décarboné qui porte notamment sur : « 1° La mise en œuvre d'un modèle économique du stockage par hydrogène de l'électricité produite à partir de sources d'énergies renouvelables, visant à encourager les producteurs d'énergies renouvelables à participer à la disponibilité et à la mise en œuvre des réserves nécessaires au fonctionnement des réseaux publics de transport et de distribution d'énergie, ainsi que les conditions de valorisation de ces services ; 2° La mise en œuvre de mesures incitatives destinées à promouvoir des innovations technologiques visant plus particulièrement les piles à combustibles, pour notamment développer le marché des véhicules électriques ; 3° Le déploiement d'une infrastructure de stations de distribution à hydrogène ;4° L'adaptation des réglementations pour permettre le déploiement de ces nouvelles applications de l'hydrogène, telles que la conversion d'électricité en gaz. »

Deux ans plus tard, la loi « Hulot » du 30 décembre 2017 mettant fin à la recherche ainsi qu'à l'exploitation des hydrocarbures et portant diverses dispositions relatives à l'énergie et à l'environnement (article 20) a encouragé les communes, sous réserve d'une offre inexistante, insuffisante ou inadéquate sur leur territoire, à mettre en place un service comprenant la création, l'entretien et l'exploitation de points de ravitaillement en gaz ou en hydrogène pour des véhicules ou pour des navires. La même année, le décret du 8 décembre 2017, portant diverses mesures réglementaires de transposition de la directive 2014/94/UE, a notamment précisé que les points de ravitaillement en hydrogène doivent être installés de manière à assurer la sécurité d'exploitation, l'interopérabilité et un niveau élevé de protection de l'environnement. Il a par ailleurs été complété par deux arrêtés pris à la même date, relatifs aux caractéristiques techniques que doit respecter l'hydrogène en tant que source d'énergie pour le transport.

Le plan Hulot pour l'hydrogène

C'est surtout le plan hydrogène de Nicolas Hulot de 2018 qui a, pour la première fois, intéressé la presse et l'opinion publique et révélé l'intérêt des autorités publiques pour cette filière. Le plan de déploiement de l'hydrogène pour la transition énergétique, présenté par Nicolas Hulot le 1^er juin 2018, a pour objet d'accompagner l'innovation et les premiers déploiements industriels de l'hydrogène décarboné. Ce plan se décline sur trois axes : la production d'hydrogène par électrolyse pour l'industrie, la valorisation de la mobilité propre en complémentarité de la filière batterie et le recours à l'hydrogène comme élément de stabilisation des réseaux énergétiques.

Le premier axe consiste à développer l'électrolyse qui est la technologie alternative de production d'hydrogène. A cette fin, le plan propose de mettre en place des dispositifs de soutien public au déploiement de cette filière, passant notamment par des appels à projets. En outre, le plan prévoit la création d'un système de traçabilité sur l'origine de l'hydrogène afin de pouvoir valoriser l'hydrogène décarboné. Cette traçabilité se traduit juridiquement par un dispositif de garantie d'origine.

Le deuxième concerne le développement des transports routiers, ferrés, fluviaux et aéronautiques fonctionnant à l'hydrogène. A cette fin, un cadre juridique spécifique aux stations-services distribuant de l'hydrogène a été mis en place. Ainsi, le décret n°2018-900 du 22 octobre 2018 a créé la rubrique n°1416 dans la nomenclature des installations classées pour la protection de l'environnement. Cette rubrique prévoit que les stations-services distribuant de l'hydrogène gazeux dans les réservoirs de véhicules sont soumises à une déclaration périodique sous certaines conditions. Ce décret a été complété par l'arrêté du 22 octobre 2018, fixant les prescriptions générales de sécurité à respecter pour ces stations-services.

Troisième axe : le plan Hulot prévoit de développer l'utilisation de l'hydrogène en tant que moyen de stockage des énergies renouvelables électriques. Enfin, le plan entend développer le « power-to-gaz » consistant en l'injection directe d'hydrogène dans les réseaux gaziers. Il est précisé que le dispositif de « power to gaz » est en expérimentation en France. En effet, un arrêté du 22 juin 2016 a fixé les conditions dans lesquelles la société GRDF pouvait injecter à titre expérimental un mélange composé de gaz naturel et d'hydrogène dans le réseau de distribution de gaz de la commune de Cappelle-la-Grande sur le territoire de la communauté urbaine de Dunkerque. Cette expérimentation a été prolongée jusqu'au 31 mars 2020 par un arrêté du 11 octobre 2019. Outre cette expérimentation, plusieurs appels à projets ont été ouverts par l'Etat pour encourager le développement de la filière.

Notons enfin que ces objectifs du plan « Hulot » de déploiement de l'hydrogène ont été intégrés à la programmation pluriannuelle de l'énergie. La PPE a fixé la part d'hydrogène décarboné dans l'hydrogène industriel à 10 % d'ici à 2023, et entre 20 à 40 % d'ici 2028. En matière de mobilité, il a été prévu un objectif de 5 000 véhicules utilitaires légers et 200 véhicules lourds d'ici 2023, puis 20 000 à 50 000 véhicules légers et 800 à 2 000 véhicules lourds d'ici 2028. Enfin, la PPE fixe un objectif concernant la puissance des démonstrateurs « power to gas » de 1 à 10 MG d'ici 2023 et de 10 à 100 MW d'ici 2028.

La priorité du plan de relance

La priorité donnée à l'hydrogène dans le plan de relance a été précédée de plusieurs signaux annonciateurs depuis l'an dernier. En 2019, le Parlement a en effet été ressaisi du sujet. La loi du 8 novembre 2019 relative à l'énergie et au climat a contribué à compléter le cadre juridique existant. L'article 1^er de cette loi a inscrit le développement de l'hydrogène au nombre des objectifs de notre politique énergétique, en tête du code de l'énergie. L'article 100-4 de ce code dispose désormais : « I. - Pour répondre à l'urgence écologique et climatique, la politique énergétique nationale a pour objectifs : (..) 10° De développer l'hydrogène bas-carbone et renouvelable et ses usages industriel, énergétique et pour la mobilité, avec la perspective d'atteindre environ 20 à 40 % des consommations totales d'hydrogène et d'hydrogène industriel à l'horizon 2030 ». L'article 49 de cette loi a modifié la rédaction de l'article L.111-97 du code de l'énergie de manière à élargir aux producteurs d'hydrogène bas carbone le droit d'accès aux ouvrages de transport et de distribution de gaz naturel ainsi qu'aux installations de gaz naturel liquéfié, y compris les installations fournissant des services auxiliaires.

De manière plus générale, cette loi a habilité le Gouvernement à adopter une ordonnance afin de compléter le cadre juridique relatif à l'hydrogène. L'ordonnance ainsi annoncée devrait être présentée avant la fin de l'année 2020 et avoir pour objet, « de définir la terminologie des différents types d'hydrogène, de permettre la production, le transport, le stockage et la traçabilité de l'hydrogène ; de définir un cadre de soutien applicable à l'hydrogène produit à partir d'énergie renouvelable ou par électrolyse de l'eau à l'aide d'électricité bas-carbone. » Une ordonnance très attendue qui devrait compléter le cadre juridique relatif à l'hydrogène. Enfin, la loi du 8 novembre 2019 annonce également un décret pour créer un dispositif de garanties d'origine pour l'hydrogène d'origine renouvelable.

La stratégie nationale pour l'hydrogène décarboné², présentée le 8 septembre 2020 repose sur trois objectifs, à savoir, l'installation d'électrolyseurs permettant d'atteindre une capacité de production d'hydrogène décarboné de 6,5 GW par électrolyse,  le développement de mobilités propres afin d'économiser plus de 6 millions de tonnes de CO₂ en 2030 et la construction d'une filière industrielle dédiée aux technologies de l'hydrogène. Cette stratégie propose certaines modifications du cadre juridique actuel. En premier lieu, la stratégie annonce l'élaboration d'un dispositif de complément de rémunération afin de soutenir la production d'hydrogène décarboné, à la suite d'un appel d'offre, comme cela se pratique dans le secteur solaire ou éolien. La création d'un complément de rémunération nécessitera une modification du code de l'énergie, notamment de son article L. 314-19, listant les installations bénéficiant de ce dispositif. En deuxième lieu, la stratégie nationale, dans la continuité de la loi du 8 novembre 2019, souligne la nécessité de mettre en œuvre un dispositif de garantie d'origine. Ce document électronique permettra d'assurer la traçabilité de l'hydrogène décarboné et de prouver au client final qu'une part d'énergie a été produite à partir de sources renouvelables. Un tel dispositif supposera l'introduction de nouveaux articles, pris en application de l'article L. 447-1 du code de l'énergie, au sein de la partie réglementaire de ce code.

En conclusion, force est de constater que l'intérêt de l'Union européenne et de l'Etat pour l'hydrogène n'est pas récent et que, au moins depuis 2015, les normes et les plans se succèdent pour fixer des objectifs de développement très ambitieux. Les moyens eux-mêmes sont en cours de définition : le droit des installations classées a par exemple déjà été modifié et les dispositifs relatifs au complément de rémunération et aux garanties d'origines sont attendus Plusieurs autres textes, dont une ordonnance, devraient être prochainement publiés. Ce qui nous amène à formuler le vœu suivant : il faut espérer que l'Etat veille à ne pas reproduire les erreurs du passé qui ont affecté le développement d'autres filières, la première étant la complexité et l'instabilité du droit. La succession des lois, plans et règlements peut aussi avoir un effet contre-productif. La profusion de normes et leur modification incessante peut décourager les acteurs économiques. L'avenir de l'hydrogène n'appelle pas qu'un débat sur les sommes allouées mais aussi sur le cadre juridique en cours de construction.

¹ Télécharger la stratégie européenne de l'hydrogène
https://www.actu-environnement.com/media/pdf/news-36089-strategie-hydrogene-europe.pdf
² Télécharger la stratégie française sur l'hydrogène
https://www.actu-environnement.com/media/pdf/news-36089-strategie-hydrogene-septembre-2020.pdf