Faisant suite au drame de Sivens, François Hollande avait annoncé la réforme du dialogue environnemental lors de la troisième conférence environnementale. La traduction législative de cet engagement est aujourd'hui dévoilée à travers un projet d'ordonnance (1) sur lequel le Conseil national de la transition écologique (CNTE) est amené à donner un avis le 16 février prochain. Le texte doit être préalablement examiné par la commission spécialisée sur la modernisation du droit de l'environnement rattachée à ce comité.
Suite à la conférence environnementale de septembre 2014, Ségolène Royal avait mis en place une commission spécialisée sur la démocratisation du dialogue environnemental, qui faisait elle-même suite à un groupe de travail sur la participation du public dont les travaux avaient été présentés au CNTE en janvier 2015. Cette commission a abouti à un rapport remis à la ministre de l'Ecologie le 3 juin 2015 par le sénateur Alain Richard (Soc.). Plusieurs ONG (Amis de la Terre, FNE, LPO et Surfrider) ont boycotté la réunion du CNTE durant laquelle était présenté ce rapport afin de protester contre la voie choisie par le Gouvernement pour procéder à la réforme.
L'exécutif a en effet fait le choix de l'ordonnance, plutôt que la voie parlementaire, pour modifier la loi. "Il serait paradoxal de renforcer la participation du public par voie d'ordonnance", avait pourtant indiqué Alain Richard en avril dernier. Mais le Gouvernement en a fait fi et a fait voter dans la loi Macron, adoptée l'été dernier, une habilitation à réformer par ordonnance les procédures destinées à assurer l'information et la participation du public. Elle prévoit que cette ordonnance sera publiée avant le 7 août 2016. Pour faire passer la pilule, le Gouvernement s'était toutefois engagé à associer le CNTE à l'élaboration du texte et à mettre ses avis à la disposition du public.
"Une étape importante dans l'approfondissement du dialogue"
"Le projet d'ordonnance qui vous est proposé à la discussion marque une étape importante dans l'approfondissement du dialogue environnemental qui doit se développer sur le territoire. Il propose de nouvelles dispositions donnant aux citoyens la possibilité de s'informer et de s'exprimer sur des projets et des programmes qui affectent directement leur cadre de vie, tout en reconnaissant l'importance du développement des activités économiques dans les territoires", écrit la ministre de l'Ecologie aux membres de la commission.
A la lecture de ce projet, on constate toutefois que le ministère de l'Ecologie n'a pas fait le choix de la simplification dans la mise au point de ces nouvelles règles. Les modifications et/ou ajouts envisagés portent sur de nombreux volets de la participation du public : portée du principe de participation, missions de la Commission nationale du débat public (CNDP) et organisation des débats, procédure de concertation préalable, déclaration d'intention, modifications apportées à la procédure d'enquête publique, participation par voie électronique pour les projets non soumis à enquête publique, participation supplétive du public, consultation des électeurs sur des projets relevant de la compétence de l'Etat… Avec toutes les variantes possibles selon que l'on a affaire à des projets ou à des plans/programmes, qu'il s'agit de décisions individuelles ou non, que le maître d'ouvrage est public ou non, etc.
Droit à une participation préalable
Au risque de la noyade, on retiendra donc surtout la définition du principe de participation, censée conditionner les différentes procédures proposées ensuite. Selon le texte, ce principe confère "le droit pour le public d'accéder aux informations pertinentes permettant sa participation effective, de demander l'organisation d'une participation préalable, de disposer de délais raisonnables pour formuler des observations [et enfin] d'être informé de la manière dont il a été tenu compte de ses observations (…) dans la décision d'autorisation ou d'approbation (sic)".
L'ordonnance prévoit également que la participation du public est assurée pendant toute la phase d'élaboration d'un projet, plan ou programme depuis l'engagement des études préliminaires jusqu'à la clôture de l'enquête publique ou du mode de participation retenu. La participation du public doit permettre de débattre des caractéristiques du projet ou du plan/programme, de ses conditions de mise en œuvre et de ses impacts environnementaux. S'il s'agit d'un projet ayant une incidence notable sur l'environnement, sont également soumis à participation du public son opportunité et ses objectifs, ainsi que l'analyse des solutions alternatives, "y compris (…) son absence de mise en œuvre".
Dans les espaces transfrontières, le texte prévoit que les autorités publiques et le public des Etats concernés ont également "la possibilité d'exercer les droits à l'information et à la participation". Le cas de la centrale de Fessenheim vient immédiatement à l'esprit. Le projet de texte prévoit toutefois des limites au droit à la participation du public en raison du secret de la défense nationale, du secret industriel et commercial, et de "tout secret protégé par la loi".
Que retenir finalement de ce projet difficile à décrypter ? "La portée de cette ordonnance devrait être, dans la pratique, très limitée", estime l'avocat Arnaud Gossement, qui a participé à la commission présidée par Alain Richard. Ce spécialiste du droit de l'environnement pointe en effet l'absence d'obligation donnée à l'Administration de modifier les conditions de participation et la complexité des procédures mises en place.
